Cần luật riêng cho PPP

Dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức PPP (gọi tắt là Luật PPP) là cần thiết, cấp bách nhằm tạo lập khuôn khổ pháp lý điều chỉnh hành vi của tất cả các bên liên quan đến PPP, ngăn chặn những sai phạm phát sinh trong quá trình thực hiện.

Cần một Nghị định hướng dẫn riêng cho PPP
Tham khảo dự luật, theo tôi không nên quy định cứng trong luật chỉ bao gồm giao thông, năng lượng, hệ thống cấp nước, xử lý nước thải, rác thải và y tế (đang là những lĩnh vực tập trung nhiều dự án PPP nhất hiện nay), mà cần xác định trong những năm tới PPP là hình thức đầu tư chủ yếu, thay thế kiểu đầu tư lấy ngân sách nhà nước trong tất cả lĩnh vực, từ cơ sở hạ tầng kinh tế đến xã hội.

Vì thế, lĩnh vực thực hiện PPP nên để dành quy định cụ thể trong Nghị định hướng dẫn Luật PPP, thay vì quy định cứng trong luật như phương án 1; hay giao Chính phủ bổ sung trường hợp phát sinh như phương án 2.

Không nên quy định quy mô tối thiểu dự án áp dụng PPP như đã quy định tại Nghị định 63/2018. Bởi trong bối cảnh kinh tế - tài chính những năm tới, PPP sẽ là hình thức đầu tư chủ yếu, nhằm tạo dựng các cơ sở hạ tầng phát triển kinh tế - xã hội.

Quy định quy mô tối thiểu dự án PPP 1.200 tỷ đồng như phương án 1a, hay 300 tỷ đồng như phương án 1b, vừa tước bỏ cơ hội đầu tư theo PPP cho nhiều dự án có quy mô nhỏ, vừa tạo kẽ hở cho việc vận dụng Luật PPP khi xác định giá trị dự án ban đầu không chuẩn xác. Thậm chí có hiện tượng chia nhỏ dự án hoặc ngược lại gộp dự án để không hoặc đưa vào thực hiện PPP. Nếu căn cứ để xác định mức quy mô dự án PPP tối thiểu sẽ nặng về cảm tính, trong khi quy định của Luật PPP cần khoa học và hướng tới tương lai.

Cụ thể hơn hợp đồng PPP với BOT, BT
Theo đề xuất của Bộ KH-ĐT tại dự thảo, quy định nguyên tắc chung của hợp đồng PPP với hợp đồng BOT (xây dựng - vận hành - chuyển giao) chỉ riêng cho dự án giao thông đường bộ là chưa hợp lý.

Bởi như vậy chỉ áp dụng đối với dự án có thu phí, sẽ thu hẹp phạm vi thực hiện PPP, đặc biệt đối với các dự án cải tạo nâng cấp đòi hỏi nguồn vốn lớn vượt khả năng của đầu tư trực tiếp từ Nhà nước. Việc áp dụng này sẽ khiến có nhiều cách hiểu, cách làm khác nhau, dẫn tới sự lạm dụng, tạo xung đột lợi ích giữa các bên có liên quan.

Mặt khác, nếu các dự án nâng cấp cải tạo không thu phí, chỉ áp dụng “hợp đồng nhà nước thanh toán”, sẽ hạn chế cơ hội cải tạo, nâng cấp cơ sở hạ tầng sẵn có, không phù hợp với thực tế và bản chất của việc thu phí.

Các loại hợp đồng PPP rất đa dạng, tùy theo từng dự án cụ thể và yêu cầu của các bên tham gia, nên có thể phát sinh các dạng hợp đồng mới trong tương lai. Vì thế, việc chỉ quy định dạng hợp đồng BOT và BT (xây dựng - chuyển giao) là không thực tế, không phù hợp với vai trò của Luật PPP, nên để ngỏ các dạng hợp đồng thay vì quy định trong Luật PPP.

Trạm thu phí Cai Lậy -Tiền Giang, dự án đầu tư theo hình thức BOT đã bị dư luận phản ứng, cho đến nay vẫn chưa đưa vào hoạt động trở lại.

Riêng với trường hợp hợp đồng BT, nên thực hiện theo nguyên tắc tách rời cho PPP. Cụ thể, thực hiện đấu thầu dự án BT và thanh toán cho nhà đầu tư trúng thầu bằng tiền thu được từ bán đấu giá đất đối ứng. Bởi trong quy định hiện hành áp dụng, nhà đầu tư dự án BT và người có quyền sử dụng đất đối ứng nghiễm nhiên là một, và gần như hoàn toàn thanh toán theo đề xuất của nhà đầu tư.

Chính cơ chế hiện hành này của BT là cội nguồn thất thoát “kép”, khi nhà đầu tư và nhà quản lý liên kết với nhau để trục lợi, xâm phạm nghiêm trọng lợi ích của Nhà nước và Nhân dân.

Thận trọng bảo lãnh của Chính phủ

Dự thảo quy định nguồn vốn của Nhà nước trong dự án PPP được bố trí thông qua thành lập quỹ phát triển các dự án PPP (phương án 1), hoặc hình thành dòng ngân sách riêng trong kế hoạch đầu tư công (phương án 2), thay thế bố trí trong nguồn vốn đầu tư công trung hạn và hàng năm, theo tôi là chưa thuyết phục, phá vỡ các nguyên tắc quản lý tài chính ngân sách nói chung, quản lý vốn đầu tư công nói riêng.

Nếu thành lập quỹ làm phát sinh thêm quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, sẽ khiến nguồn lực tài chính nhà nước càng bị phân tán.

Xét đến cùng, PPP chỉ là hình thức đầu tư công, dù tới đây có thể là một trong những hình thức quan trọng nhất nhưng vẫn phải tuân thủ các quy định chung về đầu tư công. Phần vốn nhà nước trong dự án PPP được bố trí cho đầu tư công trung hạn và hàng năm là hợp lý, không cần có dòng ngân sách riêng để đảm bảo tính thống nhất, chặt chẽ, đúng quy định của pháp luật trong quản lý tài chính nhà nước, cũng như quản lý các dự án đầu tư công.

Bên cạnh đó, quyết toán công trình dự án PPP như quy định tại Nghị định 63/2018 và Thông tư 88/2018/TT-BTC, cũng như thanh kiểm tra, kiểm toán các dự án đầu tư công là phù hợp và nên tiếp thu đưa vào dự thảo Luật PPP.

Đặc biệt, cần thận trọng khi đề xuất các nội dung về bảo lãnh của Chính phủ đối với các dự án PPP, kể cả bảo lãnh doanh thu tối thiểu, bảo lãnh ngoại tệ, bảo lãnh vốn vay hay các loại bảo lãnh khác có thể phát sinh liên quan đến hình thức, hoạt động của doanh nghiệp dự án và các ưu đãi về đất đai. Bởi hiện nay ngày càng nhiều nhà đầu tư trong và ngoài nước tham gia PPP.

Việc bảo lãnh của Chính phủ cho nhà đầu tư dự án PPP, quy định hình thức doanh nghiệp đặc thù hay ưu đãi riêng về đất đai, sẽ gây nhiều hệ lụy và rủi ro cho các bên tham gia dự án và cho cả nền kinh tế. Điển hình là rủi ro tỷ giá, ngoại hối, nợ công, thị trường tài chính, cùng với việc dung dưỡng nhà đầu tư thiếu năng lực, thậm chí “tay không bắt giặc”, sẽ làm méo mó thị trường, khoét sâu sự bất bình đẳng trong môi trường kinh doanh.

TS. Vũ Đình Ánh