Đã đến lúc thay đổi luật chơi về PPP

Các hình thức đầu tư PPP - như thế nào là đủ?

Về quan điểm, PPP được hiểu là đầu tư vào mục đích công dùng vốn tư nhân (một phần hay toàn bộ). Vì vậy, Luật Đầu tư công cũng điều chỉnh các dự án PPP khi quy định, phần vốn của Nhà nước trong các dự án PPP chịu sự điều chỉnh của Luật Đầu tư công.

Tuy nhiên, khi chịu sự điều chỉnh của Luật Đầu tư công, dự án sẽ phải chịu các quy định vốn đã nhiều và phức tạp về quy hoạch, phê duyệt dự án tiền khả thi, dự án khả thi và các quy định về điều chỉnh dự án, kế hoạch vốn trung, dài hạn…

Vì vậy, muốn thu hút đầu tư tư nhân, cần phải cải tiến thủ tục hành chính, nhất là quy trình giải ngân theo kế hoạch sử dụng vốn trung, dài hạn. Cụ thể, khi Nhà nước thanh toán theo quy định trong thỏa thuận PPP, thì phải đảm bảo quy định hồ sơ xin thanh toán rõ ràng, cụ thể theo thông lệ quốc tế. Nếu công trình chưa nghiệm thu, thì việc thanh toán tiến hành dưới dạng tạm thanh toán. Nếu công trình đã nghiệm thu, thì thanh toán theo hồ sơ nghiệm thu.

Trong mọi trường hợp, cơ quan ký hợp đồng phải có thẩm quyền phê duyệt và thanh toán nhanh chóng theo thời hạn của hợp đồng. Trách nhiệm đưa các khoản thanh toán đó vào kế hoạch sử dụng vốn trung, dài hạn là quy định nội bộ của Nhà nước, không thể để nhà đầu tư phải chịu thiệt hại về những vấn đề ngoài tầm kiểm soát của họ.

Thực tế những năm qua, 2 lĩnh vực chủ yếu áp dụng PPP là giao thông - vận tải (hơn 200 dự án) và phát điện (23 dự án). Các hình thức đầu tư chủ yếu là xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) và xây dựng - chuyển giao (BT). Vậy, Dự thảo Luật PPP không thể không tập trung vào 2 hình thức trên.

Một số quan điểm cho rằng, không nên cho phép đầu tư dưới hình thức BT (chủ đầu tư xây dựng dự án hạ tầng, Nhà nước thanh toán dưới hình thức tiền mặt, hay đổi đất), do không xác định được tổng chi phí dự án (rủi ro tự tăng giá trị dự án) hay giá trị đất (rủi ro định giá quá thấp), dẫn đến Nhà nước bị thiệt hại. Cho dù như vậy, vấn đề là phải khắc phục các bất cập về giá trị trong dự án BT, chứ không phải không cho phép tiến hành dự án BT.

Cụ thể, theo lý thuyết kinh tế của Ronald Coase, cách định giá tốt nhất cho dự án BT là thông qua đấu thầu. Việc phần lớn dự án BT trong thời gian qua được thực hiện theo hình thức chỉ định thầu chính là nguyên nhân dẫn đến thất thoát.

Để tránh tình trạng này, cần quy định “mọi dự án BT phải được tiến hành thông qua đấu thầu”. Tiếp theo là cơ chế mời thầu, hồ sơ mời thầu... phải do tư vấn quốc tế và độc lập đảm nhiệm, để tránh tình trạng “thiết kế” hồ sơ mời thầu sao cho chỉ có một nhà thầu có thể trúng thầu. Thông tin dự án cũng phải được công khai đầy đủ để tránh trường hợp doanh nghiệp được giao lập dự án tiền khả thi lại có ưu thế về thông tin hơn so với các doanh nghiệp khác.

Các nguyên tắc tương tự cũng nên được áp dụng cho hình thức BOT. Thay vì triển khai quá nhiều hình thức đầu tư, Luật PPP nên tập trung kỹ vào 2 hình thức BOT và BT, đồng thời chỉ áp dụng PPP cho những dự án lớn, dành những dự án nhỏ cho các quy định về xã hội hóa theo nghị định của Chính phủ về xã hội hóa.

Tác động đến các luật khác

Dự thảo Luật PPP quy định, trường hợp có sự khác nhau giữa luật này và luật khác về trình tự, thủ tục đầu tư, thực hiện dự án, hoạt động của doanh nghiệp dự án PPP, luật áp dụng, bảo đảm đầu tư, cơ chế quản lý vốn nhà nước áp dụng trực tiếp cho dự án PPP, thì thực hiện theo quy định của luật này. Câu hỏi đặt ra là, ảnh hưởng của Luật PPP đối với các luật khác có lớn hay không và có gây rủi ro gì hay không?

Trước hết là quy định về trình tự và thủ tục đầu tư. Về phần này, quy định tại Dự thảo Luật PPP hoàn toàn giống quy định tại Luật Đầu tư công, tương đồng với các quy định của Luật Quy hoạch. Vì vậy, quy định tại Dự thảo sẽ không gây xáo trộn lớn với quy trình phê duyệt thủ tục đầu tư hiện nay. Điểm khác biệt duy nhất chỉ là quy trình phê duyệt đánh giá tác động môi trường so với Luật Bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, khác biệt chỉ thể hiện ở bước thực hiện, chứ không phải là nội dung thực hiện, cũng không gây ảnh hưởng tác động đến môi trường, vì vậy không gây xáo trộn việc áp dụng các quy định hiện hành.

Với quy trình thực hiện dự án, quy định tại Dự thảo nhiều hơn so với Luật Đầu tư, nhưng vẫn tuân thủ quy định của Luật Quy hoạch. Các quy định chi tiết chủ yếu tập trung ở bước chọn nhà đầu tư, đàm phán hợp đồng dự án. Đây là các quy định đặc thù và không gây mâu thuẫn với các quy định khác. Về quy trình giải phóng mặt bằng và giao/cho thuê đất, Dự thảo không quy định, mà dựa trên các quy định của Luật Đất đai, Luật Bảo vệ môi trường, nên không gây ảnh hưởng lớn.

Hoạt động của doanh nghiệp PPP có khác so với doanh nghiệp theo Luật Doanh nghiệp, bởi doanh nghiệp PPP là loại doanh nghiệp công cụ - vốn mỏng, đặt ra để làm đầu mối và duy nhất thực hiện một dự án. Vì thế, các quy định về góp vốn phải phù hợp với tiến độ dự án, không thể tuân thủ quy định 90 ngày theo Luật Doanh nghiệp.

Ngành nghề kinh doanh của doanh nghiệp PPP cũng cần được hạn chế để chỉ phục vụ một dự án. Điều này không mâu thuẫn với Luật Doanh nghiệp, vì đã có quy định, nếu có quy định của luật chuyên ngành khác thì áp dụng quy định của luật chuyên ngành.

Về bảo đảm của Nhà nước với dự án, Luật PPP cần lưu ý, 70 - 80% vốn dùng cho phát triển dự án là vốn vay, chỉ có 20 - 30% là vốn của chủ đầu tư. Vì thế, khi Nhà nước quản lý chặt nguồn vốn của mình, thì cũng phải lưu ý đến rủi ro mà ngân hàng cho vay vốn phải gánh chịu. Ngân hàng không dùng tiền của mình để cho vay, mà phải huy động vốn trong nhân dân, hay từ các định chế tài chính khác. Vì vậy, với tư cách là nhà cho vay có trách nhiệm, họ có quyền đòi hỏi dự án phải có dòng tiền ổn định và luôn có khoản vay dự phòng nếu thiếu hụt vốn để hoàn thành dự án đúng hạn. Các dự án đạt được tiêu chuẩn đó được coi là các dự án khả thi, hay “bankability”.

Như vậy, bankability là một tiêu chí quan trọng để soạn thảo Luật PPP. Các quy định nào làm ảnh hưởng đến tiêu chí bankability cần được chỉnh sửa. Các cơ quan nhà nước cần hiểu rõ quy định và tiêu chí này để tạo điều kiện cho ngân hàng và chủ đầu tư gặp nhau và đồng lòng phát triển dự án.

Có nên bảo lãnh Chính phủ

Bankability không có nghĩa là phải có bảo lãnh chính phủ. Như Bộ Tài chính đã lo ngại là có cơ sở, việc ký thêm bảo lãnh chính phủ làm tăng nợ công. Như vậy, mục đích ban hành Luật PPP là làm giảm nợ công sẽ không đạt được. Tuy nhiên, cũng không thể coi 100% số tiền bảo lãnh như nợ công, bởi nghĩa vụ bảo lãnh chính phủ chỉ là nghĩa vụ có điều kiện và chỉ xảy ra khi có một số sự kiện đặc thù (thiếu ngoại tệ để chuyển đổi và trả nợ, nhà đầu tư phá sản hay không còn khả năng thanh toán, hay không đủ doanh thu để trả nợ vay).

Thay vì triển khai quá nhiều hình thức đầu tư, Luật PPP nên tập trung kỹ vào 2 hình thức BOT và BT, đồng thời chỉ áp dụng PPP cho những Dự án lớn, dành những Dự án nhỏ cho các quy định về xã hội hóa theo nghị định của Chính phủ về xã hội hóa.

Luật PPP cần có một chương về việc tham gia của các tư vấn độc lập để hỗ trợ cơ quan nhà nước tính toán rủi ro khi cấp bảo lãnh, cũng như mức tính toán xác suất phải bảo lãnh để tính vào nợ công, chứ không phải là 100%. Như vậy, Nhà nước có cơ chế rộng mở hơn để cung cấp một số bảo đảm.

Trong các bảo đảm, có 3 vấn đề quan trọng nhất là bảo đảm chuyển đổi ngoại tệ, bảo đảm doanh thu tối thiểu đủ để trả nợ vay và bảo đảm thanh toán trong trường hợp chấm dứt hợp đồng trước hạn. Đối với bảo đảm chuyển đổi ngoại tệ, việc chỉ đảm bảo 30% theo quy định tại Dự thảo Luật Đầu tư công không thể làm nhà đầu tư yên lòng. Tuy nhiên, xét trên bình diện dự trữ ngoại hối của Việt Nam đã trên 80 tỷ USD, thì ảnh hưởng của cam kết này đối với nhu cầu ngoại hối của một dự án (thường là dưới 100 triệu USD đối với dự án khoảng 500 triệu USD) cũng không phải là không thể chấp nhận.

Đối với đảm bảo doanh thu tối thiểu, quy định hiện tại về việc chia sẻ 50% doanh thu thiếu hụt là công bằng, với điều kiện sẽ hoàn lại từ khoản doanh thu dôi dư trong những năm thặng dư. Tuy nhiên, cần có cơ chế để giải ngân nhanh chóng khoản 50% này, không để đến lúc đó mới đưa vào kế hoạch giải ngân trung và dài hạn.

Cách tốt nhất là lập quỹ bình ổn và thanh toán cho việc thiếu hụt doanh thu. Các chủ đầu tư muốn sử dụng nguồn vốn từ quỹ này phải đóng tiền hàng năm cho quỹ đó. Khi đó, quỹ sẽ hoạt động như một định chế trung gian chia sẻ rủi ro của các chủ đầu tư PPP và có bù lỗ của Nhà nước khi xảy ra rủi ro. Vì dự án PPP là dự án nhằm mục đích công, nên Nhà nước không nên đặt ra mục tiêu luôn phải có lãi. Dự thảo Luật PPP nên theo hướng thành lập quỹ, coi đây là chiến lược để thu hút đầu tư và là ngoại lệ của chỉ đạo hiện tại - là không nên lập quỹ mới.

Đối với đảm bảo thanh toán khi chấm dứt dự án, Nhà nước cần có quy định cụ thể về tỷ lệ thanh toán (để chủ đầu tư cũng chịu rủi ro một phần) và chi phí dự án phải được công khai ngay từ đầu. Ngoài ra, cần có quy định về việc kiểm toán chi phí dự án theo mức khoán doanh thu. Nếu không thể quản lý được chi phí theo định lượng nhà nước, thì nên khoán để nhà đầu tư cũng như ngân hàng cho vay biết và “liệu cơm gắp mắm”. Dự thảo Luật PPP cần phải có quy định về vấn đề này. Các quy định cụ thể thế nào sẽ được tiến hành trong các nghị định hướng dẫn thi hành luật.

Nếu các góp ý trên được thực hiện, cụ thể là về vấn đề giảm thủ tục hành chính, cung cấp cơ chế bảo đảm doanh thu cho nhà đầu tư và các vấn đề, thì Dự thảo Luật PPP sẽ đáp ứng tốt hơn kỳ vọng của nhà đầu tư, đồng thời giảm gánh nặng nợ công cho Nhà nước.

Luật sư Lê Nết - Vũ Thanh Minh (*) ((*) Công ty Luật LNT & Partners)