Hạ tầng giao thông đô thị: Khát vốn do thiếu luật

Tuy nhiên, giai đoạn 2016-2020, nhu cầu đầu tư tối thiểu trong lĩnh vực giao thông cần khoảng gần 1 triệu tỷ đồng, trong khi ngân sách nhà nước (NSNN) chỉ cân đối được 20%. Thực tế này cho thấy việc huy động vốn đang là bài toán khó trong đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông hiện nay.

Nhu cầu quá lớn

Hà Nội và TPHCM là 2 TP lớn được xem là động lực kinh tế của cả nước, nhưng cũng như nhiều địa phương khác, 2 địa phương này đang trong tình trạng khát vốn dành cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông.

Đối với Hà Nội, theo Nghị quyết về dự án công trình trọng điểm, kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020 của UBND TP được thông qua vào cuối năm 2016, trong lĩnh vực hạ tầng giao thông đô thị có 38 dự án với tổng mức đầu tư 452.000 tỷ đồng, nhu cầu đầu tư giai đoạn 2016-2020 gần 189.000 tỷ đồng. Tuy nhiên, ngân sách TP Hà Nội không thể đáp ứng được số vốn đầu tư này.

Để thực hiện các dự án trên, UBND TP Hà Nội đã đề xuất cơ chế đặc thù lựa chọn nhà đầu tư và thanh toán bằng quỹ đất (đổi đất lấy hạ tầng giao thông) tại một số khu vực, như ô quy hoạch 4-5 của phân khu N9 xã Yên Thường, huyện Gia Lâm (96ha); quỹ đất tại xã Dương Xá, huyện Gia Lâm (34ha); quỹ đất tại xã Đông Dư, huyện Gia Lâm (78,4ha); quỹ đất tại các phường Long Biên và Cự Khối, quận Long Biên (320ha)… Tuy nhiên, nhiều ý kiến cho rằng giải pháp đổi đất lấy hạ tầng giao thông như TP Hà Nội đang làm có nhiều rủi ro bất cập, dễ nảy sinh tiêu cực.

Tại TPHCM, giai đoạn 2016-2020 cần huy động hơn 323.000 tỷ đồng để hoàn thành các dự án, mục tiêu phát triển hạ tầng giao thông. Tuy nhiên, tính đến nay đã qua nửa chặng đường nhưng TP mới huy động được khoảng 12% vốn, nên trong giai đoạn 2018-2020 TP cần 284.000 tỷ đồng (hơn 87% tổng nhu cầu vốn của chương trình).

Theo số liệu của Sở Giao thông-Vận tải (GTVT) TPHCM, hiện TP có 172 dự án ưu tiên tập trung với nhu cầu vốn đầu tư hơn 323.000 tỷ đồng, trong đó nguồn vốn ngân sách TP 46.500 tỷ đồng (120 dự án); vốn ODA 73.233 tỷ đồng (6 dự án), nguồn vốn theo hình thức hợp tác công tư (PPP) 126.000 tỷ đồng (40 dự án); nguồn vốn Trung ương 78.200 tỷ đồng (6 dự án). Và dự báo cuối năm 2020 sẽ không hoàn thành các mục tiêu đề ra.

Trên thực tế, dù TPHCM được hưởng cơ chế đặc thù (theo Nghị quyết 54/2017/QH14 ngày 21-11-2017 của Quốc hội về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TPHCM), cho phép TP sử dụng ngân sách của TP vay trong phạm vi quy định lên tới 90% số thu ngân sách địa phương, hoặc huy động theo phương thức PPP để sớm hoàn thành dự án.

Song việc huy động vốn ngoài ngân sách cũng chẳng dễ dàng, do còn nhiều vướng mắc trong thủ tục pháp lý quy định về PPP. Hiện nay, việc triển khai các dự án theo hình thức PPP tại TPHCM đang gặp khó khăn, nếu không tháo gỡ sớm khó đáp ứng nhu cầu đầu tư (chiếm gần 40% tổng vốn của chương trình và gấp 3 lần vốn đầu tư từ ngân sách).

Nhìn từ Nhật Bản và Hàn Quốc
Nhu cầu về vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông rất lớn, trong khi nguồn vốn ngân sách hạn hẹp, khả năng huy động vốn ODA và vốn vay ưu đãi đã giảm khi Việt Nam bước vào ngưỡng quốc gia có mức thu nhập trung bình và trần nợ công bị khống chế, đã trở thành điểm nghẽn trong phát triển kinh tế hiện nay.

Trao đổi về vấn đề này, ông Nguyễn Phú Bình, nguyên đại sứ Việt Nam tại Hàn Quốc và Nhật Bản, cho biết thời kỳ Nhật Bản huy động vốn để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông (những năm 1950-1960 của thế kỷ trước) chưa có vốn ODA. Nhật Bản đã huy động gần như toàn bộ số vốn đầu tư từ nội lực. Chính phủ Nhật Bản khi đó khuyến khích tư nhân đầu tư vào cơ sở hạ tầng giao thông, và chính sự tham gia của tư nhân đã giúp Nhật Bản có một hệ thống giao thông đường bộ với chất lượng cao.

Trong khi đó, chính phủ Hàn Quốc cũng xác định NSNN không phải là nguồn cung cấp vốn chính cho phát triển kết cấu hạ tầng. Hàn Quốc đã chủ động kêu gọi sự tham gia của thành phần tư nhân và nhà đầu tư nước ngoài. Các dự án phát triển kết cấu hạ tầng, vai trò của chính quyền là duy trì môi trường đầu tư ổn định với hệ thống luật pháp thống nhất và mức thuế thấp.

Các doanh nghiệp tư nhân và nhà đầu tư nước ngoài được khuyến khích khai thác cơ hội kinh doanh. Hình thức PPP cũng được áp dụng với nhiều công cụ hỗ trợ đa dạng, như trợ giá xây dựng, bảo lãnh tín dụng, bảo lãnh doanh thu tối thiểu, trợ giá vận hành, thời hạn chuyển giao dài…

“Từ năm 1962, Hàn Quốc mới vay vốn ODA để phát triển, xây dựng cơ sở hạ tầng. Đến năm 1982, vốn vay ODA của Hàn Quốc dùng để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, trong đó có hạ tầng giao thông, tính bình quân 10USD/người. Tuy nhiên, sau năm 1983, Hàn Quốc hạn chế vay ODA và năm 1993 Hàn Quốc trở thành nước cung cấp vốn vay ODA cho các nước khác” - ông Nguyễn Phú Bình nói.

“Cởi trói” PPP bằng luật
Trong báo cáo giám sát chuyên đề về BOT (xây dựng - kinh doanh - chuyển giao) của Ủy ban Thường vụ Quốc hội diễn ra mới đây, cơ quan này đã đánh giá chi tiết về “công” cũng như “lỗi” trong quá trình đầu tư hạ tầng giao thông theo hình thức huy động vốn đầu tư ngoài ngân sách, cụ thể là các dự án BOT.

Báo cáo của Bộ Kế hoạch - Đầu tư cũng chỉ ra những lùm xùm trong các dự án BOT giao thông thời gian qua là hệ quả của những bất cập, vướng mắc trong các dự án theo hình thức PPP, trong đó một số quy định của pháp luật chưa phù hợp với thực tế.

Việc di dời 20.000 căn nhà ven kênh rạch của TPHCM sẽ khó hoàn thành tiến độ đề ra vì đến nay vẫn loay hoay vốn, quỹ đất, di dời và tái định cư do thiếu cơ chế và thiếu luật cho PPP.

Ông Nguyễn Ngọc Đông, Thứ trưởng Bộ GTVT, cho biết hiện nay việc kêu gọi vốn đầu tư nước ngoài tham gia các dự án phát triển hạ tầng giao thông đường bộ dưới hình thức PPP chưa thực sự đạt kết quả như mong muốn.

Nguyên nhân do hệ thống quy định pháp luật chưa đáp ứng nhu cầu thực tiễn, như quy định về cơ chế chia sẻ rủi ro, cán bộ triển khai các dự án PPP còn thiếu năng lực và kinh nghiệm. Và trong 2 năm 2017 và 2018, không dự án BOT nào được khởi công do những hệ lụy của hàng chục dự án BOT người dân đang phải gánh chịu.

Trước thực tế các dự án BOT đang vận hành trên hành lang pháp lý lỏng lẻo, việc cần có luật riêng về PPP đang là yêu cầu cấp thiết. Bởi hiện nay căn cứ pháp lý thực hiện dự án theo mô hình PPP đã quá lạc hậu, do hình thành từ cách đây hơn 20 năm. Đến nay, cơ sở pháp lý cao nhất liên quan đến PPP là Nghị định 15/2015/CP (ngày 14-2-2015). Ngoài ra, mô hình này còn được triển khai thực hiện dựa vào Nghị định 30/2015/NĐ-CP, quy định chi tiết thi hành một số điều trong Luật Đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, bao gồm dự án đầu tư theo hình thức PPP…

Nghịch lý là nhiều nội dung của các luật, nghị định, văn bản hướng dẫn có sự chồng chéo và mâu thuẫn nhau. Do đó, hoàn thiện khung pháp lý mô hình PPP, cụ thể là thể hiện dưới dạng văn bản luật thống nhất cho hình thức đầu tư này, đang trở thành một vấn đề cấp thiết để huy động vốn đầu tư cho phát triển cơ sở hạ tầng giao thông, cũng như hạn chế những tiêu cực nảy sinh như thời gian qua đối với các dự án BOT giao thông.

Lưu Thủy