Hệ chuẩn và tỷ lệ đại biểu chuyên trách

Phát biểu bế mạc Hội nghị Trung ương 12, khóa XII, Tổng Bí thư, Chủ tịch nước Nguyễn Phú Trọng nhấn mạnh phương hướng bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ tới: “Phấn đấu giới thiệu, lựa chọn bầu được những đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân thật sự tiêu biểu, xứng đáng đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân; bảo đảm đúng tiêu chuẩn, đủ số lượng, có cơ cấu hợp lý, trong đó lấy tiêu chuẩn, chất lượng đại biểu là ưu tiên hàng đầu, không vì cơ cấu mà hạ thấp tiêu chuẩn”.

Chỉ đạo gợi mở của ông được đặt ra trong bối cảnh tỷ lệ đại biểu quốc hội (ĐBQH) chuyên trách được quan tâm thảo luận, với nhiều ý kiến đề xuất nâng tỷ lệ đại biểu chuyên trách lên 40%, trong đó dành tỷ lệ “cứng” 5% cho chuyên gia, nhà khoa học. Đề xuất này có vẻ xuất phát từ thực tiễn.

Song, TS Nguyễn Sĩ Dũng cho rằng: “Tỷ lệ đại biểu chuyên trách hay năng lực Quốc hội cần được nâng lên thế nào tùy thuộc vào việc hệ chuẩn có thay đổi hay không. Hệ chuẩn là khuôn khổ tổng thể của một thể chế. Hệ chuẩn thay đổi kéo theo sự thay đổi của các thiết chế cấu thành như Đảng, Quốc hội, Chính phủ, Tòa án…”.

- Luật Tổ chức Quốc hội hiện hành đang quy định tỷ lệ ĐBQH chuyên trách không dưới 35%, tức là có thể cao hơn. Vậy có cần phải sửa đổi nội dung này không, thưa ông?

TS Nguyễn Sĩ Dũng: Chắc chắn là không cần. Luật chỉ khống chế mức tối thiểu, không khống chế mức tối đa. Việc có nâng tỷ lệ ĐBQH chuyên trách lên 40% hay không là một sự lựa chọn chính sách trong khuôn khổ pháp luật hiên hành hơn là một thay đổi trong chính sách lập pháp.

Tuy nhiên, có nên tăng tỷ lệ ĐBQH chuyên trách lên hay không, chúng ta cần làm rõ được các vấn đề sau đây: Cơ chế vận hành hệ thống đang được thiết kế theo hệ chuẩn nào? Có sự dịch chuyển hệ chuẩn hay không? Nếu có sự dịch chuyển hệ chuẩn, thì mức độ dịch chuyển đang như thế nào?

Hệ chuẩn là khuôn khổ tổng thể của một thể chế. Nếu khuôn khổ này không thay đổi, một thiết chế như Quốc hội sẽ khó có thể thay đổi một mình.

TS Nguyễn Sĩ Dũng: "Thể chế hóa là chức năng “dịch” đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng thành pháp luật của Nhà nước". Ảnh: VietNamNet.

- Hệ chuẩn ông nói đến ở đây là gì? Là phân quyền hay tập quyền?

Phân quyền và tập quyền là hai hệ chuẩn khác nhau. Tuy nhiên, trong quá trình chuyển đổi, một số yếu tố của hệ chuẩn phân quyền và một số yếu tố của hệ chuẩn tập quyền vô tình hay hữu ý đã được thiết kế đan xen với nhau.

Hiến pháp 2013 phân chia quyền lập pháp cho Quốc hội, quyền hành pháp cho Chính phủ, quyền tư pháp cho Tòa án. Đây rõ ràng là một sự phân quyền. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 2013 lại vẫn khẳng định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất” (Khoản 3, Điều 2). Sự lãnh đạo và nguyên tắc tập trung dân chủ của Đảng có lẽ là nhân tố bảo đảm cho sự thống nhất nói trên.

Như vậy, về cơ bản, khuôn khổ tổng thể của thể chế hay hệ chuẩn rất ít thay đổi. Chính vì vậy, những cái vượt khỏi khuôn khổ của hệ chuẩn, như tăng cường tỷ lệ ĐBQH chuyên trách chẳng hạn, chưa chắc đã phù hợp. Chí ít những cải cách như vậy có thể gây ra sự lãng phí và sự xung đột chức năng.

- Như vậy chức năng lập pháp của Quốc hội liệu có được nâng cao hay ít nhất là bảo đảm không?

Vì hệ chuẩn không thay đổi, nên chức năng lập pháp của Quốc hội Việt Nam sẽ có những điểm khác với chức năng lập pháp; có lẽ, chức năng lập pháp của Quốc hội Việt Nam về cơ bản tương đồng với chức năng thể chế hóa.

Thể chế hóa là chức năng “dịch” đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng thành pháp luật của Nhà nước; mang lại sự chính danh và hiệu lực pháp lý cho chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng.

“Dịch” chính sách thành pháp luật rất khó. “Dịch” chủ trương, đường lối thành pháp luật càng khó hơn. Tuy nhiên, đây là những công việc thuần túy chuyên môn - kỹ thuật hơn là hoạt động chính trị - lập pháp. Mà n hư vậy thì tăng cường chuyên gia, cần thiết hơn tăng cường ĐBQH chuyên trách.

Để bảo đảm tính chính danh và hiệu lực pháp lý cho chủ trương, đường lối của Đảng thì phương thức tổ chức và hoạt động của Quốc hội cũng phải khác với của nghị viện ở các nước phương Tây. Quan trọng nhất ở đây là phải bảo đảm cơ cấu. Tăng tỷ lệ ĐBQH chuyên trách lên quá cao thì bảo đảm cơ cấu của Quốc hội chắc chắn sẽ rất khó khăn.

- Nếu hiểu như vậy thì theo ông có cần nhiều Đại biểu và ĐBQH chuyên trách hay không trong khi “thể chế hóa” là một công việc đòi hỏi chuyên môn?

Tôi nghĩ số lượng các ĐBQH phải đủ lớn mới có thể bảo đảm được cơ cấu. Ít nhất số lượng này phải là 500 như hiện nay.

ĐBQH chuyên trách không nên nhiều. Chuyên trách về cơ bản chỉ nên là các thành viên của Ủy ban thường vụ QH (UBTVQH). Vấn đề là cần tăng cường số lượng các thành viên của UBTVQH để cơ quan này đảm nhận chức năng thể chế hóa các quyết định của Đảng giữa hai kỳ họp Quốc hội. Do có sự tương đồng về hệ chuẩn, kinh nghiệm tổ chức UBTVQH của Trung Quốc là rất đáng tham khảo.

- Hình như đã có thời kỳ UBTVQH cũng thông qua được nghị quyết chứa quy phạm pháp luật, pháp lệnh. Thưa ông, chúng ta có nên đặt lại vấn đề này, thậm chí là UBTVQH có thể thông qua các đạo luật chuyên ngành?

Bây giờ UBTVQH vẫn thông qua nghị quyết chứa quy phạm và pháp lệnh. Tuy nhiên, xu hướng chung là hạn chế tối đa việc này. Ở Trung Quốc, các đạo luật cơ bản do Quốc hội thông qua; tất cả các đạo luật khác do UBTVQH thông qua. Tất nhiên, Quốc hội Trung Quốc chỉ họp mỗi năm trên dưới 10 ngày. Và UBTVQH của họ có đến 150 thành viên.

Dù sao, đây cũng là mô hình có thể tham khảo.

- Nếu làm được vậy thì có thể rút ngắn thời gian “xuân thu nhị kỳ” của Quốc hội?

Chắc chắn là rút ngắn được. Thực tế, tôi phải trở lại câu chuyện hệ chuẩn. Với hệ chuẩn của chúng ta hiện nay, quan trọng là phải thiết kế tổ chức và hoạt động của Quốc hội sao cho phù hợp. Để tất cả các lãnh đạo cao cấp nhất của Đảng và Nhà nước phải ngồi nghe các vị ĐBQH khác phát biểu mỗi năm từ 2-3 tháng là một sự lãng phí không thể nào kể xiết nguồn lực quan trọng nhất của đất nước. Rồi không bầu lãnh đạo địa phương làm ĐBQH thì không bảo đảm cơ cấu, mà bầu làm ĐBQH thì 2-3 tháng trời trăm công, ngàn việc ở địa phương ai lo?!

- Như vậy thì cũng không cần đặt nặng lắm vấn đề Quốc hội cần bao nhiêu đại biểu chuyên trách?

Thật ra phải hiểu rằng, “dịch” các chủ trương chính sách của Đảng là việc của Chính phủ. Thể chế hóa ở Quốc hội thì phải bảo đảm sự ủng hộ của toàn dân. Mà như vậy, ngay cả phát biểu ở Quốc hội cũng phải nhất quán.

Ở Quốc hội có hai không gian để phát biểu. Một là thảo luận tổ, hai là thảo luận tại hội trường. Ở tổ, các ý kiến có thể đa dạng và được giải trình để đi đến thống nhất. Còn thảo luận ở hội trường thì lại phải khác ở tổ nhằm không tạo ra sự phân tâm và bảo đảm sự đoàn kết toàn dân.

Chân Luận thực hiện

Vai trò Đoàn ĐBQH?

Có thể nâng Đoàn ĐBQH thành một thiết chế không trong khi Luật Giám sát của Quốc hội và HĐND có hình thức giám sát của Đoàn ĐBQH. Tôi cho rằng, đây là vấn đề cần phải cân nhắc thấu đáo.

Theo tôi, giữ tổ chức Đoàn ĐBQH thì nên nhưng “thiết chế hóa” nó thì không. Bởi khi chúng ta nâng Đoàn ĐBQH thành một thiết chế thì tính đại diện cho địa phương, cụ thể là cho từng tỉnh, thành, trong Quốc hội lại càng mạnh. Quốc hội vô hình trung biến thành “thượng viện” như ở một số nước. Khi thành thượng viện, Quốc hội mang tính đại diện cho địa phương chứ tính đại diện cho cử tri cả nước lại mờ nhạt đi.

Khi ấy, ngay cả việc thảo luận kinh tế - xã hội tại hội trường cũng khó tập trung vì mỗi đại biểu lại chỉ quan tâm đến vấn đề của địa phương mình.

Đối với công tác giám sát cũng vậy, nếu Đoàn ĐBQH thực hiện chức năng giám sát vậy thì HĐND giám sát gì trong khi cơ quan này có đủ công cụ để giám sát? HĐND có các kỳ họp, có các phiên chất vấn. Còn Đoàn ĐBQH không có cơ chế như vậy. Việc đi “giám sát hiện trường” như đã thấy liệu có hiệu quả không? Thành ra, có vấn đề là, Đoàn ĐBQH giám sát đối với địa phương thiếu công cụ, còn giám sát Chính phủ lại cũng chưa hẳn là hiệu quả.