Hợp tác công - tư trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông ở Việt Nam

Nút giao thông trung tâm quận Long Biên là một trong các dự án BT đã hoàn thành, mang lại hiệu quả đầu tư cao cho Hà Nội - Nguồn: vietnamfinance.vn

Xu hướng tất yếu

Hợp tác công - tư (PPP) là một hình thức phổ biến của các nước trên thế giới trong mấy thập niên gần đây, nhằm phát huy thế mạnh của cả khu vực công và khu vực tư cho phát triển, đặc biệt đối với những lĩnh vực mà trước đây thường nhấn mạnh vai trò của nhà nước. Với hình thức này, chính phủ chủ động kêu gọi sự tham gia của thành phần tư nhân và nhà đầu tư nước ngoài. Không tồn tại một hình thức PPP chuẩn và mỗi nước đều có chiến lược riêng tùy thuộc bối cảnh, thể chế, nguồn tài trợ và tính chất của dự án.

Đặc biệt, đối với lĩnh vực phát triển hạ tầng giao thông, nhiều quốc gia, nhất là các quốc gia chưa phát triển và đang phát triển, đều đối mặt với thách thức nhu cầu đầu tư rất lớn, trong khi nguồn lực nhà nước hạn hẹp và không thể đáp ứng. Giải quyết thách thức này, việc áp dụng mô hình đầu tư PPP để huy động nguồn lực của các nhà đầu tư tư nhân cho phát triển hạ tầng giao thông được sử dụng rộng rãi.

Đối với Việt Nam, việc phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đang đối mặt với các vấn đề sau:

Thứ nhất, hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông của Việt Nam còn nghèo nàn, tiêu chuẩn kỹ thuật ở mức thấp và lạc hậu, thiếu đồng bộ, thiếu liên kết… Hệ thống đường bộ xuyên quốc gia đã quá tải và xuống cấp so với nhu cầu phát triển, nhưng việc đầu tư mở rộng và nâng cấp đang gặp nhiều khó khăn vì thiếu vốn. Tuyến đường sắt Bắc - Nam đang ở vào thế độc tuyến, chưa tạo được các liên kết dạng mạng, còn thiếu những tuyến đường sắt dẫn đến các khu kinh tế, khu công nghiệp, cảng biển… Chất lượng đường sắt hiện nay đang được đánh giá là quá kém, khổ hẹp không thể chạy tàu với tốc độ cao.

Thứ hai, khó khăn về vốn. Theo báo cáo của Bộ Giao thông vận tải, nhu cầu vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông là rất lớn. Dự kiến trong giai đoạn 2016 - 2020, nhu cầu vốn cho các dự án do Bộ Giao thông vận tải trực tiếp quản lý khoảng 1.015 nghìn tỷ đồng. Như vậy, việc phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đáp ứng yêu cầu đặt ra gặp rất nhiều khó khăn, đặc biệt là khó khăn về vốn. Trong khi nguồn lực tài chính của Nhà nước mới chỉ đáp ứng được một phần.

Thứ ba, sự tham gia của khu vực tư nhân còn ít. Lâu nay, khu vực công thường đóng vai trò quan trọng trong tài chính, xây dựng và điều hành phát triển kết cấu hạ tầng giao thông và đầu tư tư nhân trong lĩnh vực này thường rất thấp. Theo báo cáo của Ngân hàng Thế giới (WB) về tình hình đầu tư vào kết cấu hạ tầng tại Việt Nam, nguồn vốn tư nhân đầu tư vào kết cấu hạ tầng mới chỉ chiếm khoảng 20%.

Thứ tư, hầu hết các quỹ phát triển kết cấu hạ tầng trước đây đều từ ngân sách nhà nước và từ nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). Việt Nam có thể gặp khó khăn lớn trong tương lai nếu chỉ tiếp tục dựa vào các nguồn này. Thực tế từ năm 2010, Việt Nam chính thức gia nhập nhóm các quốc gia có thu nhập trung bình, do đó không còn nhiều cơ hội để nhận các ưu đãi về ODA từ cộng đồng quốc tế.

Như vậy, có thể thấy để phát triển kết cấu hạ tầng giao thông ở Việt Nam thì việc sử dụng hình thức PPP là rất cần thiết. Đây là một xu hướng tất yếu. Thông qua hình thức đầu tư này, Nhà nước và đối tác tư nhân cùng tham gia đầu tư phát triển hạ tầng giao thông, điều đó giúp giảm áp lực ngân sách đầu tư công và tối ưu hóa hiệu quả đầu tư.

Trước vấn đề này, Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI thông qua Nghị quyết số 13-NQ/TW, ngày 16-01-2012, về “Xây dựng kết cấu hạ tầng đồng bộ nhằm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020”, trong đó xác định: thu hút mạnh các thành phần kinh tế, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, bảo đảm lợi ích thỏa đáng của nhà đầu tư; mở rộng hình thức Nhà nước và nhân dân cùng làm…; có cơ chế, chính sách phù hợp để thu hút đầu tư vào các lĩnh vực kết cấu hạ tầng...

Về phía Chính phủ, căn cứ pháp lý thực hiện dự án theo mô hình hợp tác công - tư hình thành từ cách đây hơn 20 năm (với Nghị định số 77/CP, ngày 18-6-1997, về việc ban hành quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) áp dụng cho đầu tư trong nước), đến nay, một lần nữa với cơ sở pháp lý cao nhất liên quan đến hợp tác công tư là Nghị định số 15/2015/CP, ngày 14-02-2015, về đầu tư theo hình thức đối tác công - tư. Và liên tục trong nhiều năm tại Nghị quyết phiên họp Chính phủ đầu các năm 2013, 2014 và 2015 (Nghị quyết số 01/NQ-CP), Chính phủ chỉ đạo: “Phải đa dạng hóa các hình thức huy động vốn, các hình thức đầu tư; đẩy mạnh hợp tác theo hình thức đối tác công tư (PPP) và các hình thức đầu tư không sử dụng vốn ngân sách nhà nước để huy động tối đa nguồn lực cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội”.

Những kết quả bước đầu và một số vấn đề đặt ra

Tính đến nay, đã Bộ Giao thông Vận tải huy động được khoảng 209.732 tỷ đồng để đầu tư vào 68 dự án theo hình thức PPP, trong đó hoàn thành đưa vào vận hành khai thác 61 dự án, đang triển khai đầu tư 7 dự án với tổng mức đầu tư là 31.072 tỷ đồng. Ngoài những dự án hạ tầng giao thông do Bộ Giao thông Vận tải quản lý, có nhiều dự án hạ tầng giao thông thực hiện theo mô hình PPP do các địa phương quản lý. Tổng mức đầu tư của các dự án này là rất lớn so với tỷ lệ vốn huy động của các dự án đầu tư công nói chung, cũng như những dự án hạ tầng giao thông nói riêng. Đây có thể coi là những thành công bước đầu khi huy động được nguồn lực (vốn, kinh nghiệm quản lý…) của khu vực tư nhân vào phát triển các dịch vụ công nói chung, cũng như đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông nói riêng.

Việc triển khai đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông theo quy hoạch phát triển ngành vừa bảo đảm mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, vừa góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, giảm áp lực nợ công, kích cầu đối với sản xuất trong nước. Chính yếu tố này đã tạo ra động lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, góp phần bảo đảm an ninh - quốc phòng, hạn chế ô nhiễm môi trường, giảm ùn tắc, tai nạn giao thông và trực tiếp làm tăng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế. Theo một đánh giá khách quan của Diễn đàn Kinh tế thế giới (WEF) thực hiện 2 năm một lần thì năm 2014, tính khả dụng của hạ tầng giao thông Việt Nam đứng ở vị trí 74, tăng 16 bậc so với năm 2012 (vị trí thứ 90) và tăng 29 bậc so với năm 2010 (vị trí thứ 103).

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, kết quả kiểm tra đánh giá cho thấy một số tồn tại, bất cập trong quá trình tổ chức thực hiện các dự án theo hình thức BOT, tập trung chủ yếu vào một số nhóm vấn đề:

- Việc nâng cấp, cải tạo công trình hiện hữu là lĩnh vực được Chính phủ khuyến khích đầu tư tại Nghị định số 108/2009/NĐ-CP, ngày 27-11-2009, về đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao, hợp đồng xây dựng - chuyển giao - kinh doanh, hợp đồng xây dựng - chuyển giao, phù hợp với quy định pháp luật, giải quyết được khó khăn về nguồn vốn ngân sách. Tuy nhiên, việc đầu tư các dự án này hạn chế sự lựa chọn của người sử dụng.

- Việc kiểm soát chi phí đầu tư chưa chặt chẽ, còn sai sót trong quá trình thẩm định, phê duyệt tổng mức đầu tư, dự toán xây dựng công trình.

- Hầu hết các dự án đều áp dụng hình thức chỉ định thầu nhà đầu tư. Mặc dù quy định của pháp luật cho phép và việc chỉ định cơ bản tuân thủ đúng quy định pháp luật, tuy nhiên, việc chỉ định thầu đã hạn chế tính cạnh tranh, việc công bố danh mục kêu gọi đầu tư, đăng thông tin kết quả lựa chọn nhà đầu tư chưa chặt chẽ... dẫn đến trong dư luận nghi ngờ về tính minh bạch.

- Chưa có giải pháp quản lý hiệu quả về doanh thu thu phí dẫn đến dư luận còn nghi ngờ về tính minh bạch trong việc quản lý doanh thu. Một số dự án, hạng mục công trình sử dụng trạm thu phí đặt tại vị trí chưa phù hợp, dẫn đến các phương tiện tham gia giao thông đi qua trạm không sử dụng đoạn đường BOT hoặc chỉ sử dụng một phần vẫn phải trả toàn bộ phí (giá) dịch vụ cho cả dự án, dẫn tới không công bằng.

- Chính sách phí còn bất cập, còn có nhiều cách hiểu khác nhau; một số trạm trước đây thu phí hoàn vốn ngân sách nhà nước được tận dụng lại để chuyển sang thu hoàn vốn cho các dự án BOT, vị trí nằm ngoài phạm vi dự án, gây bức xúc cho người sử dụng...

Các bất cập do cả nguyên nhân chủ quan và khách quan. Một số nguyên nhân chủ yếu có thể kể đến:

- Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hình thức đầu tư này bất cập, chưa hoàn thiện, đồng bộ và một số nội dung chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế. Chưa có văn bản hướng dẫn quy trình quyết toán hợp đồng BOT, hướng dẫn chế độ tổng hợp báo cáo, mẫu biểu báo cáo, chỉ tiêu báo cáo làm công cụ quản lý, theo dõi, giám sát đối với nhà đầu tư BOT; chưa có hướng dẫn quản lý, sử dụng nguồn hoàn trả chi phí hỗ trợ chuẩn bị đầu tư và chi phí bảo toàn nguồn vốn hỗ trợ chuẩn bị đầu tư do nhà đầu tư hoàn trả theo quy định,…

- Về vấn đề thu phí, trên thế giới cũng như ở Việt Nam đối với các quốc lộ, chỉ áp dụng được hình thức thu phí lượt và hình thức này có hạn chế là chỉ đáp ứng được tính công bằng một cách tương đối.

- Đầu tư theo hình thức PPP phức tạp hơn hình thức đầu tư công truyền thống, trong khi các chủ thể tham gia kinh nghiệm còn hạn chế.

- Việc đưa các trạm thu phí vào hoạt động dẫn đến các phương tiện cơ giới đang được sử dụng đường miễn phí phải trả phí, từ đó người sử dụng đường thường có tâm lý phản đối việc thu phí.

- Các cá nhân, tổ chức từ nhà đầu tư, tư vấn, ban quản lý dự án còn thiếu trách nhiệm trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao; cơ quan tham mưu còn hạn chế về kinh nghiệm, chưa thực thi công vụ hiệu lực, hiệu quả.

- Công tác tuyên truyền thực hiện chưa hiệu quả, dẫn đến có nhiều quan điểm, cách nhìn nhận khác nhau, một số dư luận hiểu sai bản chất dự án, cung cấp thông tin thất thiệt.

Giải pháp trong thời gian tới

Trong thời gian tới, trong bối cảnh nợ công ở mức cao, hệ thống kết cấu hạ tầng còn thiếu và yếu, nguồn lực đầu tư công hạn hẹp, để phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng nói chung và kết cấu hạ tầng giao thông nói riêng, giải pháp tiếp tục kêu gọi tư nhân đầu tư thông qua hình thức PPP được xác định là tất yếu.

Kinh nghiệm của nhiều quốc gia cho thấy, các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP không có sự khác biệt giữa các nước phát triển và đang phát triển, đó là: phải có khung pháp lý đầy đủ và minh bạch; lựa chọn đối tác có năng lực; tối đa hóa lợi ích cho các đối tác, ổn định môi trường vĩ mô và phân bổ rủi ro hiệu quả. Trong đó, Chính phủ đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy, phát triển hình thức đối tác công - tư, thể hiện vai trò là chủ thể tạo môi trường đầu tư thuận lợi nhất để giải phóng nguồn lực và thu hút sự tham gia của các thành phần, lực lượng khác trong xã hội. Nguyên tắc chi phối lựa chọn PPP là phải bảo đảm cả lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng dịch vụ công. Đối với Nhà nước, công trình kết cấu hạ tầng giao thông phải có tác dụng thiết thực cho đời sống kinh tế - xã hội. Đối với nhà đầu tư, mức thu phí và thời gian thu phí phải bảo đảm nhà đầu tư thu hồi vốn trong một thời gian thích hợp và có lãi trong mối tương quan với đầu tư vào những lĩnh vực khác. Đối với người sử dụng dịch vụ công (người dân, doanh nghiệp,…) thì mức phí phải tương xứng với dịch vụ công được hưởng, phù hợp với mức thu nhập và phù hợp với mặt bằng chung về chi phí cho việc di chuyển và hoạt động vận tải.

Trên cơ sở đó, để phát triển có hiệu quả hình thức PPP, cần tập trung vào một số giải pháp:

Một là, chủ động rà soát sửa đổi các văn bản quy phạm pháp luật trong thẩm quyền, phối hợp với các bộ, ngành liên quan hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hình thức đầu tư PPP.

Hiện, cơ chế, chính sách và hệ thống văn bản quản lý các dự án đầu tư theo hình thức PPP vẫn chưa đầy đủ và hoàn thiện. Đặc biệt, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư theo hình thức PPP từ trước đến nay đang dừng lại ở mức thông tư và nghị định hướng dẫn, vì vậy, việc xem xét nâng hướng dẫn đầu tư theo hình thức PPP từ nghị định thành luật nhằm hoàn thiện cơ chế, chính sách, tạo khung pháp lý cao hơn, minh bạch hơn, ổn định hơn, phù hợp với thông lệ quốc tế để thu hút và khuyến khích các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước tham gia đầu tư theo hình thức PPP là hết sức cần thiết.

Hai là, tập trung xử lý dứt điểm các tồn tại của những dự án đang thực hiện: (i) Quyết toán chi phí đầu tư các dự án bảo đảm xác định đúng chi phí đầu tư thực tế đã được quy định trong hợp đồng; (ii) Rà soát bất cập và miễn, giảm phí cho người sử dụng lân cận trạm thu phí; (iii) Triển khai hệ thống thu phí tự động trên toàn quốc, công khai thông tin dự án trên trang điện tử.

Ba là, chỉ áp dụng hình thức hợp đồng BOT đối với các dự án mới, không đầu tư xây dựng trên đường hiện hữu, bảo đảm hài hòa quyền lợi và lợi ích các bên.

Bảo đảm việc thu phí gắn với đoạn đường thực tế được đầu tư và người dân có quyền lựa chọn giữa việc sử dụng dịch vụ không phải trả phí và dịch vụ phải trả phí.

Nhà đầu tư luôn mong muốn tối đa hóa lợi nhuận, tức là mong muốn kéo dài thời gian thu phí và xác định mức thu phí cao. Người dân mong muốn được sử dụng đường bộ ở mức thu phí phù hợp và chính đáng. Vì vậy, việc xác định mức thu và thời gian thu phí phải dựa trên cơ sở chi phí đầu tư thực tế của dự án. Nếu mức thu phí tăng thì thời gian thu phí giảm và ngược lại. Nhưng nếu xác định mức thu phí quá cao để rút ngắn thời gian thu phí, bảo đảm lợi ích của nhà đầu tư (nhanh chóng thu hồi vốn) thì sẽ ảnh hưởng đến lợi ích của người sử dụng.

Bốn là, tất cả các dự án đều đấu thầu cạnh tranh để lựa chọn nhà đầu tư, không dùng hình thức chỉ định thầu.

Thời gian qua, hầu hết các dự án đều áp dụng hình thức chỉ định thầu nhà đầu tư. Mặc dù quy định của pháp luật cho phép và việc chỉ định thầu cơ bản tuân thủ đúng quy định pháp luật, nhưng việc chỉ định thầu đã hạn chế tính cạnh tranh. Trong thời gian tới, việc lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án PPP phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ phải trên cơ sở cạnh tranh, công bằng, minh bạch, hiệu quả kinh tế. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, chỉ có đấu thầu cạnh tranh mới kích thích sáng tạo mới, bảo đảm tính minh bạch, cho phép có nhiều lựa chọn hơn về nhà đầu tư khi triển khai dự án theo hình thức PPP.

Năm là, tăng cường đào tạo bồi dưỡng nguồn nhân lực đặc biệt là về tài chính dự án và pháp lý hợp đồng.

Đây là một hạn chế trong triển khai và quản lý các dự án PPP. Trong thời gian tới, cần tăng cường các buổi hội thảo chuyên đề về đầu tư công, đầu tư theo hình thức PPP để bổ sung kiến thức và kinh nghiệm cho nhân sự quản lý và triển khai hình thức PPP; đẩy mạnh hợp tác với các tổ chức quốc tế hàng đầu về vấn đề này trong việc tiếp cận các kiến thức về hình thức PPP. Cùng với đó, tiến hành xây dựng các tài liệu phổ biến kiến thức về PPP cho các doanh nghiệp tư nhân trong hoạt động hợp tác đầu tư với Nhà nước.

Sáu là, đẩy mạnh công tác tuyên truyền, vận động nhân dân về chủ trương của Đảng, quy định pháp luật và đặc biệt là tuyên truyền về trách nhiệm của người sử dụng kết cấu hạ tầng.

Việc tuyên truyền cần làm rõ đây là một chủ trương lớn, đúng đắn của Đảng và Nhà nước, đặc biệt trong điều kiện phải huy động tối đa các nguồn lực cho phát triển, qua đó tạo sự đồng thuận và thống nhất của xã hội đối với các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng BOT.

Ngoài ra, hợp tác PPP là quá trình đẩy mạnh sự tham gia của khu vực tư nhân vào các dự án có mục đích công cộng, dùng động lực cá nhân và tập thể để thúc đẩy phát triển cộng đồng và xã hội. Tuy nhiên, một trong những hạn chế của quá trình này là khu vực tư nhân thường quá đề cao lợi nhuận cá nhân và coi nhẹ trách nhiệm xã hội trong kinh doanh. Chính vì vậy, cần tuyên truyền, nâng cao nhận thức để khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng phải tuân thủ nguyên tắc đã thống nhất và các chuẩn mực hoạt động kinh doanh có trách nhiệm với môi trường và xã hội.

Bảy là, tăng cường công tác thanh, kiểm tra và giám sát.

Cần có cơ chế kiểm tra quyết toán công trình xây dựng sao cho bảo đảm khách quan, độc lập và có sự kiểm tra, giám sát lẫn nhau.

Bên cạnh đó, cần coi trọng vai trò giám sát của xã hội, của người dân với các hợp đồng PPP. Việc công khai và minh bạch với số liệu đầy đủ và giải trình rõ từng công trình kết cấu hạ tầng theo hợp đồng PPP trên các phương tiện truyền thông là cơ sở để người dân thực hiện quyền giám sát của mình.

Theo Việt Tùng/Tạp chí Cộng sản

()