Kinh nghiệm thế giới về vốn hóa đất đai đô thị

Tất yếu của đô thị hóa

Ở tất cả các nước đang thực hiện công nghiệp hóa đều dẫn tới khi quá trình đô thị hóa, trong đó chỉ số đô thị hóa được tính bằng tỷ số lượng cư dân sinh sống tại các đô thị trên tổng dân số cả nước. Nước ta hiện nay mới đạt mức thu nhập trung bình thấp, chỉ số đô thị hóa gần 40%. Những nước thu nhập trung bình thường đạt tỷ lệ 50% đô thị hóa (Trung Quốc, Thái Lan...).

Đối với nước đã hoàn thành công nghiệp hóa thì thường có thu nhập cao và chỉ số đô thị hóa đạt tới 80% (Nhật Bản, Hàn Quốc...) Ngân hàng Thế giới coi tỷ lệ đô thị hóa là một chỉ số về mức độ công nghiệp hóa đất nước. Tất nhiên, tỷ lệ đô thị hóa cao cũng chỉ là chỉ số khái quát, vấn đề còn lại là xem xét về chất lượng đô thị càng cao hay thấp.

Nước ta hiện nay đang trong giai đoạn đẩy mạnh quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa cũng đang diễn ra khá mạnh. Có xu hướng dòng lao động di cư từ khu vực nông thôn vào đô thị và quy hoạch phát triển mở rộng khu đô thị hiện hữu hoặc quy hoạch thành lập khu đô thị mới. Cả hai xu hướng này đều đang diễn ra ở Việt Nam. Các khu đô thị từ ngày đầu thành lập thường đơn giản, chưa thể đạt những tiêu chuẩn kỹ thuật của đô thị hiện đại. Vì vậy, nhu cầu nâng cấp đô thị mà ta vẫn gọi là chỉnh trang đô thị luôn được đặt ra. Ngày xưa, không gian đô thị cũng chỉ cần đạt những yêu cầu về nhà ở tiện nghi, phố xá rộng rãi, không khí thoáng mát, gần chợ, gần đường đi, gần sông,...

Trong giai đoạn tiếp theo, người ta quan tâm tới chỗ ở với nhiều hạ tầng, tiện ích công cộng. Con người có nhu cầu cao hơn nhiều về không gian ở ngoài nhà ở. Khi tỷ lệ đô thị hóa tăng cao, phát triển đô thị không thể tiếp tục lan ra trên mặt phẳng mà buộc các đô thị phải phát triển theo chiều đứng, cả lên cao và xuống sâu trong lòng đất, trên mặt nước và trong lòng nước.

GS. TSKH Đặng Hùng Võ.

Gần đây, vấn đề bảo vệ môi trường đã hình thành khái niệm về triết lý phát triển xanh. Trong phát triển đô thị, khái niệm “đô thị xanh” ra đời với yêu cầu cây xanh, mặt nước, ít dùng năng lượng công nghiệp, tận dụng yếu tố thiên nhiên như: gió, ánh sáng, nước... Đô thị càng đạt tiêu chí đô thị xanh thì giá trị càng cao. Kể từ khi công nghệ 4.0 trờ thành xu hướng phát triển, khái niệm “đô thị thông minh” ra đời với khả năng sử dụng trí tuệ nhân tạo (AI) điều khiển mọi hoạt động sao cho không còn điểm nghẽn nào, hoạt động nào cũng hiệu quả ở mức có lợi nhất và chi phí ít nhất.

Như vậy, sự phát triển đô thị không bao giờ đứng yên, nhu cầu nâng cấp đô thị là một yếu tố động. Tính hoàn thiện của không gian sống ngày một cao hơn. Trong quá trình động này, có những đô thị phát triển thành công, nhưng cũng có những đô thị tiếp tục rơi vào lạc hậu dần. Chắc chắn vấn đề đầu tiên là lấy tiền ở đâu để đầu tư chỉnh trang và phát triển đô thị theo những xu hướng hiện đại nhất, đô thị nào tìm được cách hợp lý động viên được nguồn lực tại chỗ để chỉnh trang, phát triển mới theo kịp được xu hướng tiền tiến. Ngồi chờ ngân sách Nhà nước thì không bao giờ đủ cho địa phương phát triển.

Nguồn lực tại chỗ đầu tiên cần lưu tâm là nguồn lực từ các tài nguyên thiên nhiên, được chia thành hai nhóm: đất đai và tài nguyên thiên nhiên khác. Tại đô thị, tài nguyên đất đai có 3 đặc tính quan trọng: được sử dụng vô thời hạn, không có khấu hao; giá trị tăng lên ngày càng cao do diện tích bị hạn chế mà con người ngày càng đông hơn; có điều kiện càng hoàn chỉnh thì giá đất đai tăng lên càng cao. Ngược lại, tài nguyên thiên nhiên khác thì bị tiêu hao trong quá trình sử dụng, đến một thời điểm nhất định sẽ bị cạn kiệt. Vì vậy, đất đai là một nguồn lực chủ yếu để phát triển, chỉnh trang đô thị.

Lúc này có 2 vấn đề được đặt ra là tìm các giải pháp để tạo giá trị tăng thêm của đất đai tại đô thị (vốn hóa đất đai - land capitalization); và tìm giải pháp thu hợp lý để thu được giá trị tăng thêm này (thu giá trị đất đai - land value capture).

Kinh nghiệm thế giới về vốn hóa đất đai

Như trên đã nói, vốn hóa đất đai tại đô thị là quá trình tìm giải pháp chuyển giá trị đất đai thành vốn tài chính, trong đó có giải pháp tạo giá trị đất đai tăng thêm đầu tư trên đô thị mang lại, có thể là đầu tư công, đầu tư tư hay đầu tư đối tác công - tư... Về việc chuyển giá trị đất đai thành vốn tài chính có thể chỉ ra 12 giải pháp sau:

Thu giá trị đất đai từ việc bán “đất công” (public land) vào thị trường để sử dụng trong khu vực tư nhân, có thể gọi tắt là “chuyển nhượng đất công sản”. Ở Việt Nam, đất đai thuộc khu vực công sản để chuyển nhượng vào thị trường không còn nhiều, chủ yếu là áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất để giao đất cho dự án phát triển nhà ở.
Thu từ tiền cho thuê đất công trên thị trường để sử dụng dân dụng hoặc kinh doanh. Ở Việt Nam, đất thuộc khu vực công sản không còn nhiều, chủ yếu là Nhà nước thu hồi đất rồi cho các dự án đầu tư sản xuất, kinh doanh thuê đất.
Thu từ đánh thuế việc sử dụng đất, sở hữu tài sản gắn liền với đất và các loại thuế khác có liên quan đến đất đai, gọi là “thuế BĐS” hay “thuế tài sản”. Việt Nam mới chỉ có thuế sử dụng đất nông nghiệp và thuế sử dụng đất phi nông nghiệp có tỷ suất thuế rất thấp, chưa đánh thuế vào tài sản gắn liền với đất.
Thu từ thuế, các loại phí chuyển nhượng đất đai và tài sản gắn liền với đất. Ở các nước loại thuế, phí chuyển quyền này rất thấp, nhưng ở Việt Nam loại thuế và phí này khá cao, đứng thứ 2 trong danh sách các nguồn thu từ đất, chỉ sau thu từ tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất ở có thu tiền.
Thu từ cho thuê các không gian liên quan đến đất như mặt nước, đất thuộc tầng ngầm, khoảng không. Đây là một nguồn thu đáng kể cho không gian đô thị vì xu hướng phát triển đô thị là theo chiều đứng. Ở Việt Nam chưa có quy định về khoản thu này mà chỉ có thu tiền thuê mặt bằng đối với diện tích đất sử dụng để đảm bảo chức năng hoạt động của công trình ngầm.
Thu từ bán (chuyển nhượng) hoặc cho thuê BĐS thuộc sở hữu nhà nước cho người có nhu cầu. Đối với các nước công nghiệp, BĐS thuộc khu vực Nhà nước cũng do ngân sách nhà nước mua (nhận chuyển nhượng) nên khi không cần sử dụng cơ quan Nhà nước sẽ bán ra thị trường để thu lại tiền nộp vào ngân sách. Ở Việt Nam, phương thức này mới chỉ được áp dụng để bán nhà ở thuê của Nhà nước cho người đang thuê. Các loại BĐS sản khác thuộc công sản lại sử dụng phương thức “sắp xếp lại việc sử dụng BĐS thuộc khu vực công”. Trong đó có việc di dời cơ quan, đơn vị, tổ chức của Nhà nước ra xa trung tâm đô thị theo quy định của Chính phủ. Chủ trương này là hoàn toàn đúng đối với các nước có nền kinh tế chuyển đổi, nhưng ở Việt Nam thực hiện thiếu hiệu quả.
Thu từ giá trị đất đai tăng thêm (betterment levy capture) không do chủ đất tạo ra. Tại mỗi đô thị, mọi đầu tư trên đất đều mang lại giá trị đất đai tăng thêm, có thể do đầu tư hạ tầng của Nhà nước, do đầu tư công trình tư nhân, do đầu tư đối tác công - tư và do đầu tư của chủ đất tạo ra. Vấn đề được đặt ra là tìm giải pháp để phân tích, xác định tỷ lệ giá trị đất đai tăng thêm do nguyên nhân nào tạo ra. Từ đó sẽ tìm giải pháp thu cho hợp lý, công bằng.
Thu từ dạng thức đầu tư đối tác công – tư, thường được áp dụng ở các nước đang phát triển, Nhà nước có đất, nhà đầu tư tư nhân có tiền hợp tác với nhau để phát triển đô thị, nhất là hạ tầng cần đầu tư trước một bước mà ngân sách Nhà nước không đủ cho đầu tư công. Khi ngân sách không đủ, phương thức đối tác công - tư được áp dụng để có nguồn lực đầu tư cần thiết. Ở Việt Nam, hình thức xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) và xây dựng - chuyển giao (BT) được áp dụng nhiều nhất. Từ 2020, Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư đã loại bỏ hình thức BT.
Thu từ sắp xếp hợp lý việc sử dụng đất trong khu vực công. Những nước có nền kinh tế chuyển đổi từ bao cấp sang thị trường, đây là hình thức mang lại hiệu quả cao về vốn hóa BĐS. Trong giai đoạn kinh tế bao cấp, giá trị đất đai và các tài sản chủ yếu gắn liền với đất đai đều thuộc khu vực tài sản công. Khi chuyển sang kinh tế thị trường, tài sản công này được chuyển phần lớn sang khu vực tư nhân, từ quá trình này có thể thu được nguồn kinh phí rất lớn cho Nhà nước.

Ở Việt Nam, quá trình này không được coi là vốn hóa BĐS mà là sắp xếp lại việc sử dụng đất thuộc khu vực công, không lấy mục tiêu thu từ đất làm trọng. Mặt khác, triển khai việc này quá chậm chạp, mãi tới 2001 Thủ tướng Chính phủ mới cho triển khai thí điểm tại TP Hồ Chí Minh (Quyết định 80/2001/QĐ-TTg) và đến 2007 mới cho triển khai trên phạm vi cả nước (Quyết định 09/2007/QĐ-TTg), rồi đến 2021 mới có Nghị định đầy đủ do Chính phủ ban hành (Nghị định 67/2021/NĐ-CP). Trong quá trình dài như vậy, các BĐS thuộc khu vực công đã chuyển sang khu vực tư bằng nhiều cách, nhất là cơ chế 2 giá đất (giá đất nhà nước thấp hơn khá nhiều so với giá đất thị trường) gây thất thoát rất lớn cho ngân sách công.

Vấn đề về quản lý, sử dụng đất đai đặc biệt là ở các đô thị Việt Nam chưa hiệu quả.

10. Thu từ cổ phần hóa DN Nhà nước, một khối lượng lớn BĐS khu vực công sản đã giao cho DN Nhà nước, nay được chuyển sang khu vực tư nhân theo phương thức cổ phần hóa. Trong quá trình này, kể từ 1996 tới 2020, Chính phủ đã ban hành tới 11 Nghị định, trung bình 2,2 năm lại có một Nghị định mới. Điều này cho thấy chính sách cổ phần hóa không ổn định và thiếu hiệu quả. Chính sách 2 giá đất đã gây thất thoát lớn giá trị đất đai thuộc khu vực công. Trên thực tế, nhiều DN tư nhân tìm mọi cách mua trên 50% cổ phiếu của DN cổ phần hóa để nắm quyền sử dụng đất.

11. Thu từ hình thức chuyển dịch đất đai “góp/tái điều chỉnh đất” (Land Pooling/Readjustment). Đây là hình thức phát triển, chỉnh trang đô thị rất hiệu quả và tạo khả năng chia sẻ công bằng lợi ích, các nước cũng gọi đây là một hình thức thu giá trị đất đai từ nâng cấp, phát triển đô thị. Việt Nam chưa áp dụng phương thức này, thậm chí hiểu chưa đúng.

12. Thu từ nghĩa vụ tài chính cho hoạt động phát triển trên đất đối với các chủ đầu tư dự án (bao gồm cả nghĩa vụ đóng góp cho phát triển, phí tác động). Tại nhiều quốc gia, người ta không phân loại đất ra nhiều loại mà chỉ có 2 loại gồm đất nông nghiệp và đất phi nông nghiệp. Theo quy hoạch, người ta bán quyền phát triển (development right), nhà đầu tư nào mua đã quyền phát triển thì được thực hiện dự án đầu tư phi nông nghiệp trên đất nông nghiệp. Quyền phát triển được coi như một loại giấy tờ có giá và được chuyển nhượng trên thị trường.

Tại một số quốc gia, mỗi một dự án đầu tư phi nông nghiệp đều phải trả một khoản tiền để khắc phục những tiêu cực do phát triển tạo ra, người ta gọi là phí phát triển (development charge); có nước gọi là phí môi trường (environmental fee). Ở nước ta, cũng có một số loại phí liên quan đến xây dựng hoặc bảo vệ môi trường nhưng không được gọi là các khoản thu cho phát triển đô thị. Mặt khác, Việt Nam có thể xem xét vấn đề phát hành quyền phát triển sau khi một bản quy hoạch đô thị được phê duyệt, quyền phát triển này cũng tương đương như một loại giấy tờ có giá, được giao dịch trên thị trường. Trong triển khai quy hoạch, ai có quyền phát triển mới được triển khai dự án theo quy hoạch đó. Như vậy, quyền phát triển theo quy hoạch là một yếu tố làm tăng chất lượng quy hoạch, đồng thời cũng tạo nên khoản thu cho phát triển quy hoạch.

Từ thực trạng trên, chúng ta có thể rút ra được một số hình thức thu từ đất có hiệu quả trên thế giới và so sánh với hiện trạng thu từ đất tại Việt Nam. Hầu như tại tất cả các nước công nghiệp và đang công nghiệp hóa trên thế giới, người ta sử dụng 2 biện pháp thu chủ yếu: thu từ thuế tài sản và thu từ giá trị đất đai tăng thêm không do đầu tư của chủ đất mang lại. Trong khi đó, ở Việt Nam nguồn thu chính từ thu hồi đất để giao đất cho nhà đầu tư phát triển nhà ở (khoảng 68%), tiếp theo thu từ thuế, phí chuyển quyền BĐS (khoảng 17%) và thu từ cho thu hồi đất để cho dự án đầu tư sản xuất, kinh doanh thuê đất (khoảng 13%).

Điều này cho thấy có sự khác biệt quá lớn giữa cách thu của Việt Nam so với các nước khác. Những khoản thu từ giá trị đất đai lớn nhất ở Việt Nam đều từ cơ chế Nhà nước thu hồi đất. Sự thực, nếu bồi thường thỏa đáng cho người bị Nhà nước thu hồi đất thì giải pháp này không mang lại hiệu quả kinh tế. Các khoản thu giá trị đất đai lớn nhất của Việt Nam vẫn mang bản chất là chuyền từ giá trị đất đai từ khu vực tư sang giá trị đất đai thuộc khu vực công. Đây cũng chính là nguyên nhân chính gây ra những vấn đề bất ổn về xã hội hiện nay mà thể hiện rõ ở tình trạng khiếu nại về đất đai vẫn đang chiếm tới 70% tổng lượng khiếu nại dân sự. Mặt khác, nhà nước thu hồi đất cũng chứa đựng nhiều rủi ro tham nhũng đất đai.

Cơ chế “góp/tái điều chỉnh đất” được các nước áp dụng rất thành công trọng chỉnh trang, phát triển đô thị, đặc biệt tại những nền kinh tế lớn như Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan. Đây là giải pháp thực hiện đô thị hóa bằng ngay nguồn lực đất đai tại chỗ. Nghị quyết 18-NQ/TW của Ban Chấp hành TW Đảng thông qua Hội nghị TW 5, khóa XIII đã đặt ra yêu cầu áp dụng cơ chế này cho phát triển, chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn như Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi chưa đưa vào đúng bản chất trong văn bản Dự thảo Luật.

Đô thị hóa là một nhiệm vụ có tầm quan trọng đặc biệt trong giai đoạn hiện nay. Để phát triển thành một quốc gia công nghiệp có thu nhập cao như Đại hội Đảng XIII đã xác định, chúng ta cần có những giải pháp phù hợp để các đô thị hiện hữu được nâng cấp và phát triển nhiều đô thị mới, đô thị phải đảm bảo chất lượng, mật độ kinh tế cao và cuộc sống cư dân tốt, hướng theo định hướng đô thị xanh, đô thị thông minh.

Muốn phát triển đô thị hiệu quả, chúng ta cần có kinh phí vượt trội để thực hiện. Kinh phí lấy từ vốn hóa đất đai là đúng quy luật kinh tế, phù hợp với kinh nghiệm của các nước đã hoàn thành công nghiệp hóa. Chúng ta cần chuyển nguồn thu chính dựa vào giá trị đất đai từ cơ chế Nhà nước thu hồi đất sang thu từ thuế BĐS và thu từ giá trị tăng thêm của đất do phát triển đô thị mang lại. Cơ chế chuyển dịch đất đai cần chuyển hẳn sang cơ chế góp/tái điều chỉnh đất đối với mọi dự án đầu tư sinh lợi và tất cả dự án chỉnh trang, phát triển đô thị. Diện Nhà nước thu hồi đất chỉ nên áp dụng đối với dự án vì lợi ích quốc gia, công cộng mà không có khả năng sinh lợi, nhưng phải giải quyết bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thỏa đáng đối với mọi thiệt hại do thu hồi đất gây ra.

GS. TSKH Đặng Hùng Võ