Băn khoăn 'chuyển đổi mục đích sử dụng đất'

Chuyển đổi mục dích sử dụng đất là nguyên nhân dẫn tới nhiều khiếu kiện về đất đai từ nhiều năm nay. Ảnh: Dũng Minh

Một quyết định sai có thể làm thất thoát cả nghìn tỷ đồng

Sự phức tạp, nhạy cảm của dự án Luật Đất đai sửa đổi đang được thể hiện rất rõ ràng với hàng chục cuộc hội thảo, tọa đàm… do các cấp quản lý, hiệp hội, cơ quan báo chí và ngay cả các doanh nghiệp tổ chức trong thời gian rất ngắn vừa qua với những ý kiến tranh luận, phản biện thậm chí trái ngược nhau về nhiều nội dung được đề cập tại dự luật. Trong đó, theo nhiều chuyên gia, nội dung “chuyển đổi mục đích sử dụng đất” còn rất nhiều điều phải bàn thảo kỹ hơn trước khi dự luật được Quốc hội đưa ra thảo luận chính thức tại kỳ họp cuối năm nay và bấm nút thông qua tại Quốc hội vào kỳ họp năm sau.

Trong nội dung góp ý mới nhất gửi Báo Đầu tư Chứng khoán, luật sư Trần Đức Phượng, Đoàn luật sư TP.HCM đánh giá cao việc Chính phủ đang tích cực, nỗ lực để sửa đổi Luật Đất đai 2013, kỳ vọng sắc luật sửa đổi này sẽ tạo ra những cơ chế, chính sách nâng cao hiệu lực, hiệu quả sử dụng đất, đưa đất đai trở thành một nguồn lực quan trọng trong phát triển kinh tế, nâng cao đời sống của người dân. Tuy nhiên, còn khá nhiều điểm mà ông Phượng băn khoăn với dự thảo Luật Đất đai sửa đổi lần này, đặc biệt là vấn đề “chuyển mục đích sử dụng đất”.

Ông Phượng cho biết, nội dung “chuyển mục đích sử dụng đất” bắt đầu được luật hóa từ Luật Đất đai 1987 và được sửa đổi, bổ sung ở các lần sửa đổi Luật Đất đai tiếp theo. Ở dự thảo mới nhất, các quy định xung quanh việc “chuyển đổi mục đích sử dụng đất” tiếp tục được bổ sung và điều chỉnh, trong đó lần đầu tiên có quy định về giải thích từ ngữ, theo đó “chuyển mục đích sử dụng đất” là việc người sử dụng đất được thay đổi từ mục đích đất đang sử dụng sang sử dụng mục đích đất khác theo quy định của Luật Đất đai (Điều 3 dự thảo).

Tuy nhiên, việc giải thích chưa thực sự rõ ràng và phù hợp dẫn đến ảnh hưởng lớn tới nhiều quy định khác ở dự thảo Luật. Dưới góc độ khoa học, khi nhắc tới “chuyển mục đích sử dụng đất” sẽ luôn phải bao gồm 2 trường hợp gồm: “Chuyển mục đích sử dụng đất nhưng không chuyển loại đất” và “Chuyển mục đích sử dụng đất thực chất là chuyển loại đất”. Trường hợp thứ hai là trường hợp phổ biến hiện nay, cũng là nguyên nhân dẫn tới nhiều khiếu kiện về đất đai trong nhiều năm trở lại đây, xuất phát từ Luật Đất đai năm 2003, nhưng tới nay vẫn chưa được khắc phục.

Về quá trình thực hiện, ở trường hợp thứ hai, việc chuyển loại đất này thông qua kế hoạch sử dụng đất, mặc dù tiêu đề gọi là “chuyển mục đích sử dụng đất”, nhưng nội dung diễn giải bên trong là việc chuyển “đất nông nghiệp” sang “đất phi nông nghiệp”. Trong khi quy hoạch, kế hoạch… đều sử dụng theo hình thức thống kê, trình bày theo “loại đất”, không sử dụng căn cứ theo “mục đích sử dụng”, dẫn tới khi loại đất thay đổi về “bản chất” làm hình thức Nhà nước trao quyền cũng thay đổi: Giao đất, cho thuê đất.

“Chưa kể, điều này cũng là ‘kẽ hở’ để gia tăng chênh lệch địa tô cho các đối tượng được trao quyền chuyển đổi mục đích sử dụng đất”, ông Phượng nhận xét.

Ý kiến đánh giá của luật sư Phượng trên thực tế đang diễn ra ở nhiều địa phương. Chỉ vài ngày trước đây, sau khi nhiều cán bộ là lãnh đạo huyện Cam Lâm, tỉnh Khánh Hòa bị kỷ luật liên quan đến đất đai, chính quyền huyện này đã ra hàng loạt quyết định về việc hủy “Quyết định chuyển mục đích sử dụng đất” không phù hợp từ năm 2018 tới nay. Số liệu của UBND huyện Cam Lâm cho biết, hiện nay, số trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất khá lớn và đang triển khai theo kết luận của Ủy ban Kiểm tra Tỉnh ủy để hủy các trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất sai quy định pháp luật. Từ năm 2018 tới nay, Cam Lâm cũng là một trong những địa phương bùng phát nhiều “cơn sốt” đất mà một trong những nguyên nhân là một số doanh nghiệp, cá nhân thu gom đất nông nghiệp, đồi rừng với giá rẻ rồi chuyển mục đích và phân lô bán nền đẩy giá lên.

Tình trạng các “cò” đất lợi dụng kẽ hở từ quy định về “chuyển đổi mục đích sử dụng đất” trong Luật Đất đai hiện hành để tiến hành gom đất, lập dự án rồi tranh thủ “thổi giá” không chỉ diễn ra ở Cam Lâm, mà xuất hiện tại rất nhiều địa phương. Điều đáng nói, cơ chế giám sát việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất được nhiều chuyên gia đánh giá chưa chặt chẽ khi chỉ cần đăng ký bổ sung vào kế hoạch sử dụng đất hàng năm, nếu “được” cấp chính quyền phê duyệt là dễ dàng thực hiện chuyển mục đích sử dụng đất từ các loại đất khác sang đất ở và qua đó có thể đẩy giá tăng lên nhiều lần.

Như GS-TS. Hoàng Văn Cường, Phó hiệu trưởng Trường đại học Kinh tế Quốc dân nhiều lần nhấn mạnh rằng, với cơ chế hiện nay, giá trị của đất gắn liền với mục đích sử dụng đất. Giá trị đất đai tăng lên khi thay đổi mục đích sử dụng đất từ các hoạt động mang lại khả năng sinh lợi thấp (như nông nghiệp, công viên cây xanh…) sang sử dụng cho các hoạt động có sức sinh lợi cao (như đất ở, đất kinh doanh thương mại dịch vụ…) thực chất là giá trị địa tô chênh lệch do thay đổi mục đích sử dụng đất tạo ra.

Quyết định của cơ quan quản lý có thẩm quyền cho phép thay đổi mục đích sử dụng đất sẽ tạo ra cơ hội mới cho các hoạt động đầu tư phát triển bất động sản, có thể biến các các công trình xây dựng trên đất từ chỗ ít có giá trị thành các bất động sản có giá trị cao. Tuy nhiên, khiếu kiện phát sinh chủ yếu nằm ở việc chưa có cơ chế phân phối và điều tiết hợp lý địa tô chênh lệch hình thành do thay đổi mục đích sử dụng đất khi thu hồi đất có mục đích sử dụng mang lại sức sinh lợi thấp, giao cho nhà đầu tư kèm theo quyết định cho phép thay đổi sang mục đích sử dụng đất có sức sinh lợi cao.

Theo ông Lê Hoàng Châu, Chủ tịch Hiệp hội Bất động sản TP.HCM, việc chậm sửa đổi cơ chế “chuyển đổi mục đích sử dụng đất” trong Luật Đất đai 2013 là một trong nhiều nguyên nhân làm ách tắc quá trình triển khai của hàng trăm dự án bất động sản trên địa bàn Thành phố. Ước tính, hiện có khoảng 110 dự án nhà ở hiện nay bị tắc ở TP.HCM với những những vướng mắc phổ biến về tình hình sử dụng đất, giao đất, chuyển mục đích sử dụng đất và hầu hết thuộc thẩm quyền tham mưu, giải quyết của Sở Tài nguyên và Môi trường.

“Trong khi đó, nguồn cung thiếu hụt khiến giá nhà ở tăng cao. Thị trường bất động sản ngưng trệ, nếu các cơ quan, ban ngành không có giải pháp xử lý hiệu quả các điểm nghẽn hiện nay thì nguy cơ nhiều doanh nghiệp bất động sản phá sản do không cân bằng được tài chính, còn thị trường sẽ sụt giảm quy mô, thêm khó khăn cho người muốn sở hữu nhà ở thực khi lựa chọn”, ông Châu chia sẻ.

Liên quan đến câu chuyện này, tại hội nghị góp ý về Luật Đất đai mới đây, GS-TSKH. Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường đã thẳng thắn nhận xét rằng, “tại sao hệ thống quản lý lại để cho một quyết định hành chính tạo ra được nhiều tiền đến thế?”.

“Một cơ chế tốt chỉ mang lại địa tô chênh lệch cao khi có lao động tạo nên các giá trị tăng thêm trên đất”, ông Võ nhấn mạnh và chia sẻ thêm, nguyên nhân ở đây là khi hệ thống quản lý đất đai vẫn phần lớn lấy quyết định hành chính làm trọng, mà chưa chú trọng vào yếu tố thị trường dễ dẫn tới nguy cơ áp dụng tùy tiện, tiềm ẩn tiêu cực, thiếu minh bạch.

Cần nhìn rộng hơn vào nhiều vấn đề?

Quản lý mục đích sử dụng đất phải hết sức chặt chẽ

Một nội dung khác có liên quan rất được trông chờ tại dự án Luật Đất đai sửa đổi đang được lấy ý kiến rộng rãi là cần có cơ chế xử lý triệt để tình trạng quy hoạch treo, dự án treo. Luật Đất đai năm 2013 quy định, đối với một dự án đã được giao đất, sau 24 tháng nếu chủ đầu tư không triển khai thì cơ quan quản lý nhà nước sẽ thu hồi hoặc phải gia hạn với một số điều kiện kèm theo.

Quy định là vậy, nhưng trên thực tế rất hiếm dự án bị thu hồi, bất chấp việc chậm đưa đất vào sử dụng hoặc tiến độ triển khai dự án chậm trễ kéo dài hàng chục năm. Đơn cử, tại dự án xây dựng trụ sở - văn phòng cho thuê, trung tâm dịch vụ khách hàng tại phường Mai Dịch, quận Cầu Giấy, Hà Nội do Công ty TNHH Quảng cáo Duy Nguyên làm chủ đầu tư đã chậm đưa đất vào sử dụng tới hơn 10 năm, cho dù đã giải phóng xong mặt bằng và được UBND Thành phố vài lần chấp thuận cho kéo dài gia hạn sử dụng đất. Thậm chí, trong đợt điều chỉnh gia hạn sử dụng đất gần nhất, dự án còn xin chủ trương chấp thuận nâng thêm tầng so với quy hoạch ban đầu.

Tương tự là dự án Thành phố Công nghệ xanh ở quận Nam Từ Liêm. Thông tin tại báo cáo gửi Thủ tướng Chính phủ của Văn phòng Chính phủ hồi tháng 9/2020 về rà soát dự án đầu tư nước ngoài có quy mô vốn trên 5.000 tỷ đồng cho biết, dự án nằm trong danh mục xem xét thu hồi, sau đó Tập đoàn Blemheim đề nghị được điều chỉnh quy hoạch dự án do chưa giải phóng xong mặt bằng. Cho tới nay, sau gần 2 năm, dự án vẫn bế tắc và không biết có tiếp tục gia hạn hay UBND TP. Hà Nội sẽ làm thủ tục thu hồi.

Để kiểm soát tình trạng đầu cơ đất đai, dự thảo Luật Đất đai sửa đổi quy định về các công cụ tài chính, thuế tăng thêm đối với các dự án không đưa đất vào sử dụng, chậm tiến độ sử dụng đất, nhằm đảm bảo quỹ đất được sử dụng hiệu quả. Tuy nhiên, đây mới là hướng để xử lý cho các dự án treo, nhưng còn một vấn đề lớn hơn ít được đề cập tới ở dự thảo Luật Đất đai sửa đổi liên quan đến cơ chế chuyển đổi ngược trở lại từ đất “phi nông nghiệp” trở lại đất “nông nghiệp” khi các dự án treo chứng tỏ không thực sự có giá trị lợi ích kinh tế cao hơn so với trước khi “chuyển đổi mục đích sử dụng đất”.

Ghi nhận thực tế của Báo Đầu tư Chứng khoán cho thấy một nghịch lý là trong khi thiếu quỹ đất thuê lâu dài và thiếu vốn là 2 vấn đề lớn trong việc phát triển nông nghiệp công nghệ cao như tại Hà Nội, nhưng lại có rất nhiều dự án “chuyển đổi mục đích sử dụng đất” từ đất nông nghiệp của người dân lại không thể thu hồi để giao đất cho doanh nghiệp trong lĩnh vực nông nghiệp có nhu cầu triển khai.

Một trong những trọng tâm trong Quy hoạch sử dụng đất quốc gia thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050, Kế hoạch sử dụng đất quốc gia 5 năm (2021-2025) và cũng đã được Chính phủ cụ thể hóa trong Chương trình hành động của Chính phủ triển khai thực hiện Nghị quyết của Quốc hội là hạn chế và kiểm soát chặt chẽ việc chuyển đổi đất trồng lúa, nhất là đất chuyên trồng lúa nước sang đất phi nông nghiệp. Tuy nhiên, việc “hạn chế” như đánh giá của nhiều chuyên gia là rất khó khi các quy định và giám sát chưa thực sự chặt chẽ trong việc quy hoạch, thu hồi và chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp

Theo GS-TSKH. Đặng Hùng Võ, kinh nghiệm từ nhiều quốc gia trên thế giới, người ta không quản lý theo mục đích sử dụng đất mà thay vào đó, họ chỉ có ranh giới giữa đất nông nghiệp và đất phi nông nghiệp, làm gì trên đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp là do thị trường quyết định. Trong trường hợp thị trường làm cho địa tô chênh lệch cao hơn mà không do dự án đầu tư tạo ra thì nhà nước đánh thuế để thu lại.

Chuyển mục đích sử dụng đất đang có lỗ hổng lớn gây thất thoát

Ông Hồ Đức Phớc, Bộ trưởng Tài chính

Lỗ hổng lớn trong quy định đất đai hiện nay chưa xử lý được là chuyển mục đích sử dụng đất. Điều này gây thất thoát lớn, chênh lệch địa tô và nhiều sai phạm cũng phát sinh từ đây.

Chẳng hạn như trong cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, các nhà đầu tư thường nhìn vào giá trị khu đất mà doanh nghiệp nhà nước được giao, được cho thê để tham gia đấu giá, sở hữu cổ phần. Sau khi sở hữu thành công, họ chuyển đổi mục đích sử dụng, phát triển dự án thương mại, nhà ở...

Đây chính là địa tô chênh lệch, thất thoát từ Nhà nước ra bên ngoài. Chỉ một quyết định hành chính, tự nhiên 100 tỷ đồng hay 1.000 tỷ đồng mất đi. Phải có cơ chế để bịt lỗ hổng này.

Trích phát biểu của Bộ trưởng Hồ Đức Phớc tại Diễn đàn Kinh tế xã hội 2022

Quản lý mục đích sử dụng đất phải hết sức chặt chẽ

Ông Trần Hồng Hà, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường

Dự thảo luật Luật Đất đai sửa đổi xác định, đất đang làm nông nghiệp thì việc tự sắp xếp lại không cần thiết phải chuyển đổi, đấu thầu, đấu giá; nhưng doanh nghiệp chuyển đổi, có chênh lệch địa tô, thì quyền thu chênh lệch của Nhà nước… Tất cả các ý kiến đó sẽ được cơ quan quản lý lắng nghe. Nếu có vấn đề có ý kiến khác nhau đến cùng, thì phải xin ý kiến người dân, đảm bảo công bằng, minh bạch, công khai và đa số đồng thuận.

Quản lý mục đích sử dụng đất phải hết sức chặt chẽ. Đất cho thuê thì phải phát triển sản xuất - kinh doanh trên mục đích cho thuê đó, khi không còn nhu cầu sử dụng thì Nhà nước sẽ thu hồi lại để đấu giá hoặc chuyển cơ quan sử dụng hiệu quả hơn, từ đó tạo nguồn lực cho nền kinh tế phát triển.

Trích phát biểu của Bộ trưởng Trần Hồng Hà tại Diễn đàn Kinh tế xã hội 2022

Đảm bảo công bằng trong quan hệ đất đai

Ông Andrew Jeffries , Giám đốc Quốc gia, Ngân hàng Châu Á (ADB) tại Việt Nam

Các chính sách về đất đai là vấn đề phức tạp, nhất là đối với Việt Nam, quốc gia đang phát triển hết sức nhanh chóng.

Khó xác định giá trị đất trong môi trường phát triển năng động và liên tục thay đổi như vậy.

Việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất một cách minh bạch, công bằng với các bên là đòi hòi hết sức quan trọng trong việc đảm bảo công bằng trong quan hệ đất đai.

Linh Việt